La alianza público-privada para un nuevo modelo económico
Jordi Valls i Riera

1. ¿Como salimos de las crisis económicas? El keynesianismo revisitado

No es fácil llegar a un consenso sobre las causas de las crisis económicas, en general, y de cada una de ellas en particular, igual que es difícil también llegar a una conclusión en relación a los procesos de recuperación. Pongamos algunos ejemplos. Cuando nos referimos a la última crisis de gran envergadura que sufrió el mundo occidental, la del petróleo y la energía en los años 70, parece claro que la decisión de la OPEP de no exportar petróleo a todos aquellos países que hubiesen apoyado a Israel durante la guerra del Yom Kippur (es decir, los Estados Unidos y todos sus aliados en la Europa Occidental), como respuesta a la inestabilidad que había provocado la caída del precio del dólar por el abandono del patrón oro por parte de los Estados Unidos, fue el detonante principal para estrangular una economía mundial que había aumentado extraordinariamente su dependencia del petróleo desde el final de la Segunda Guerra Mundial. Los precios del petróleo se multiplicaron, los costes se dispararon y eso condujo a una situación de estancamiento del crecimiento con alta inflación (estanflación), que puso en marcha un cambio tecnológico y cultural como bases de la recuperación.

Pongamos otro ejemplo, este mucho menos claro: la Gran Depresión. Las recesiones tienen normalmente causas más o menos evidentes, pero su conversión en depresiones siempre es un cúmulo de circunstancias. En este caso, la Gran Depresión supuso un gran desengaño sobre el funcionamiento del mercado y de la “mano invisible” de Adam Smith, ya que todo el proceso tuvo su origen, como mínimo en parte, en el desbocado comportamiento de los mercados financieros y de acciones. De esta Gran Depresión surgió el keynesianismo, la idea básica del cual es que el mercado no tiene capacidad para solucionar por sí solo estas situaciones, y que por tanto es imprescindible una intervención para que la demanda aumente, rompiendo el círculo vicioso de contracción de la demanda, contracción de la oferta, aumento del paro, nueva contracción de la demanda, etc. La traducción de esta idea en términos prácticos de política económica fue un gran volumen de inversión en infraestructuras y obras públicas, lo cual puso las bases de la recuperación; o dicho en otras palabras, la adopción a gran escala del segundo gran instrumento de política económica (junto con la política monetaria): la política fiscal. Y de aquí surge también el desarrollo del Estado del Bienestar —planteado ya en la Alemania de preguerra, con la revolución de Bismarck—, que debe garantizar cierta protección social en los ámbitos laboral, sanitario y educativo, esto es, en relación con los derechos humanos universales más o menos reconocidos.

El Premio Nobel de Economía 2008, Paul Krugman, explica de manera sencilla y clara el funcionamiento típico de las recesiones, como un simple desequilibrio entre la oferta y la demanda, a la vez que recuerda el inicio del keynesianismo y analiza por qué la crisis actual es distinta de las anteriores:

“Durante una recesión normal, la Reserva Federal responde comprando Letras del Tesoro -deuda pública a corto plazo- de los bancos. Esto hace bajar los tipos de interés de la deuda pública; los inversores, al buscar un tipo de rendimiento más alto, se mueven hacia otros activos, haciendo que bajen también otros tipos de interés; y normalmente esos bajos tipos de interés finalmente conducen a la recuperación económica. La Reserva Federal abordó la recesión que comenzó en 1990 bajando los tipos de interés a corto plazo del 9% al 3%. Abordó la recesión que comenzó en 2001 bajando los tipos de interés del 6,5% al 1%. E intentó abordar la actual recesión bajando los tipos de interés del 5,25% al 0%.

Pero resultó que el cero no es lo suficientemente bajo como para acabar con esta recesión. Y la Reserva Federal no puede poner los tipos a menos de cero, ya que con tipos próximos al cero los inversores sencillamente prefieren acaparar efectivo en lugar de prestarlo. De tal modo que a finales de 2008, con los tipos de interés básicamente en lo que los macroeconomistas llaman “zero lower bound”, o límite inferior cero, como quiera que la recesión continuaba ahondándose, la política monetaria convencional había perdido toda su fuerza de tracción.

¿Y ahora qué? Ésta es la segunda vez que Estados Unidos se ha tenido que enfrentar al límite inferior cero, habiendo sido la Gran Depresión la ocasión precedente. Y fue precisamente la observación de que hay un límite inferior a los tipos de interés lo que llevó a Keynes a abogar por un mayor gasto público: cuando la política monetaria es infructuosa y el sector privado no puede ser persuadido para que gaste más, el sector público tiene que ocupar su lugar en el sostenimiento de la economía. El estímulo fiscal es la respuesta keynesiana al tipo de situación económica depresiva en la que estamos inmersos.”

De acuerdo: durante las recesiones, es posible que la economía no pueda salir espontáneamente del bache con estabilizadores automáticos, y haya que romper la dinámica negativa dándole un empujón que devuelva la confianza a los consumidores y a las empresas. Pero, ante esto, cabría hacerse dos preguntas: la primera ¿por qué la inversión “keynesiana” debe ser exclusivamente pública? Y la segunda: ¿qué pasa si además de salir de la recesión, la economía debe afrontar un cambio de paradigma en el patrón de crecimiento? Para ofrecer respuesta debemos apoyarnos en algunos hechos, que a continuación se exponen.

2. Es mucho más que salir de un bache: más sector público, más sector privado

Primera pregunta: ¿por qué una política keynesiana debe basarse sólo en la inversión pública? Debemos situarnos en el contexto en el qué nació el keynesianismo, y comprender que en ése momento se daban dos circunstancias: primero, el capitalismo (la propiedad, “lo privado”) había fallado, teniendo en cuenta que la teoría económica había dictado que se gestionaría por si mismo; y segundo, la caída había sido tan estrepitosa que el nivel de confianza también se había desplomado, igual que lo hizo en consecuencia el comercio internacional. Dicho de otra manera: el estímulo que necesitaba la economía era prácticamente imposible que llegase de agentes privados, y por tanto el sector público tuvo que asumir el liderazgo y cargar con toda la factura.

Pero hoy la situación es distinta, porque tanto el Estado como el sector privado son mucho más potentes, mucho más capacitadas para intervenir, y para hacerlo conjuntamente. En este sentido, hay que recordar que las crisis económicas profundas cambian el papel del Estado y el sector público, y por lógica, en el nuevo ciclo que surja de la crisis actual el sector público tendrá un mayor peso, será más fuerte y protagonista que en los últimos 20 años, durante los cuales se ha producido una fiebre desreguladora, iniciada con la revolución tatcheriana y, sobre todo, a partir del discurso de Ronald Reagan en el Capitolio —quien afirma ante todo el mundo que el problema es el Gobierno y que la solución, por tanto, es menos Gobierno—, que marca el inicio del proceso de privatización, liberalización y desregularización de los sectores estratégicos que se extiende hasta nuestros días. En ese marco, el Estado, que desaparecía como actor de la economía real, se perfilaba exclusivamente como proveedor de servicios públicos, de aquellos servicios públicos que debe garantizar, pues se ve desprovisto incluso de su papel como ente regulador.

Segunda pregunta: ¿qué pasa si además de la recesión debe afrontarse un cambio de paradigma económico? En este sentido, la crisis actual llega (¿casualidad? seguramente no) en un momento en que el mundo se enfrenta a un reto crucial para su supervivencia: en pocos años no habrá recursos suficientes para todos, especialmente si los países emergentes continúan creciendo (en producción y en consumo) a los ritmos actuales, y de hecho ya en la actualidad se están produciendo demasiados residuos y desequilibrios en el medio ambiente, que pueden llevarnos al colapso. La consecuencia de esta situación es que deben redefinirse 2 cuestiones: por un lado, el concepto de crecimiento y progreso, que posiblemente debe ser más inteligente y sofisticado, recogiendo no sólo los aumentos de la producción, sino también otros indicadores de la riqueza y el bienestar de las personas tal como algunas voces ya están reclamando desde el punto de vista de incluir el nivel de bienestar como un componente de la riqueza y la producción); y por otro lado, debe redefinirse el patrón mismo del crecimiento, las bases sobre las cuales se fundamenta toda la producción, que debe abandonar progresivamente (pero definitivamente) las fuentes de energía no renovables, y debe (también urgentemente) abordar un reto igualmente crucial: pensar y desarrollar una nueva estructura productiva, tanto en el “qué”, como en el “como” y el “con quien” producimos.

Por tanto, no se trata de salir de una crisis económica, sino de cambiar todo nuestro sistema energético y buena parte del productivo, gestionando la transformación social que todo ello comporte, lo cual es una tarea sustancialmente distinta a reactivar una economía que ha sufrido un bache, por importante que éste sea.

Naturalmente, es impensable (y poco recomendable) que todos estos cambios corran a cargo del sector público, porque significaría sencillamente que toda la economía sería publica. Entendámonos: seguramente los cambios no son posibles sin un liderazgo fuerte del Estado, y sin un incremento sustancial de los recursos a su disposición para impulsar esos cambios de fondo. Pero seguramente tampoco es posible sin un compromiso real y económico del sector privado. Los cambios deben ser una voluntad y un trabajo de la sociedad en su conjunto, incluyendo todos los agentes.

Para llevar a cabo esta difícil empresa son imprescindibles, a nuestro entender, tres cualidades: visión estratégica, perseverancia (y paciencia), y la voluntad de establecer alianzas estables para conseguir los objetivos establecidos, concretadas en la cooperación constante entre el sector público y el sector privado como estandartes de la transformación.

3. Concepto y forma de una alianza imprescindible

Hoy emerge una nueva realidad cuya principal expresión es el discurso del nuevo inquilino de la Casa Blanca, quien sostiene que el problema no es el Gobierno, sino que debe haber un mejor Gobierno, lo cual vuelve a situar al Estado como un actor político de primera magnitud. De alguna manera, esto supone una vuelta al keynesianismo, pues el Estado va a tener que desarrollar procesos de intervención pública muy importantes y, dentro de tres o cuatro años, tendrá que ralentizar su posición de inversión en la economía real —y, por tanto, tendrá que reducir su presencia— como consecuencia del incremento del déficit público.

Nos guste o no, el avance de la mezcla entre lo público y lo privado es evidente, y seguramente irreversible en el contexto actual. Los gobiernos y las empresas estarán cada vez más asociados dentro de la estructura social, sobretodo mediante diferentes formas de co-propiedad y co-inversión, lo que conllevará que la línea divisoria entre el sector público y el sector privado será más borrosa. ¿El resultado? Unos deberán tener en cuenta a los otros en todo lo que hagan, iniciando igualmente un proceso de aprendizaje mutuo. Y no se trata tan solo de llevar al sector público las herramientas y métodos de gestión del sector privado, como habitualmente se piensa, sino que la empresa deberá acostumbrarse también a trabajar en un entorno en que las decisiones “políticas” serán cada vez más frecuentes, en el que limitar la estrategia exclusivamente en criterios de pérdida y beneficio será sencillamente imposible. Un buen punto de partida es reconocer que el sector público puede estar bien o mal gestionado, al igual que el sector privado. Así pues, en primer lugar, es preciso superar la idea de que el sector privado es de por sí un excelente gestor y el sector público todo lo contrario.

Tradicionalmente, el sector privado ha tenido cierto temor a que el modelo de gestión del sector público no tuviera como objetivo la búsqueda de rentabilidades, sino otro distinto; y el sector público se ha movido con recelo respecto al sector privado, entendiendo que lo único que le interesa son las rentabilidades y no los proyectos a largo plazo. Éste ha sido siempre el principal elemento de discusión, de manera que es preciso superar las desconfianzas mutuas o las distintas culturas, que, de hecho, no son tan distintas, pues el sector público debe entrar necesariamente en proyectos que tengan una dosis de rentabilidad.

4. El sector público, también un agente económico; el sector privado, también un agente social

En efecto, el sector público debe proveer una serie de servicios que son sumamente importantes, como los sanitarios, los educativos, los de suministro de agua, la recogida de basuras, etc. Estos servicios constituyen un ámbito de relación muy interesante que parte de la aceptación, por parte del sector público, de que los servicios públicos se pueden prestar de forma directa o indirecta. Cuando se prestan de forma indirecta, por medio del sector privado, se hace definiendo claramente el rol que corresponde a cada uno de los sectores. Esto es, existe un contrato que regula esa relación; un contrato según el cual el sector público define las prioridades, el marco jurídico y las calidades de la prestación del servicio, y el sector privado aporta agilidad, know how y, a veces, estructura financiera, especialmente cuando se trata de proveer infraestructuras a cuenta del sector público.

Inicialmente, la relación público-privada nació como una forma de prestar servicios por parte del Estado de manera indirecta; desde entonces, a nuestro entender, ha evolucionado de forma muy correcta. Así, desde finales de la década de 1990 y los primeros años del siglo XXI, el sector privado se perfila también como proveedor de infraestructuras, como resultado, en primer lugar, de la cultura del déficit cero y de equilibrio presupuestario del sector público, que prefiere contratar la infraestructura al sector privado durante un período determinado. De este modo, es el sector privado quien, en un momento en que se precisa liquidez, acude al sector financiero para que le aporte los recursos necesarios. Incluso el riesgo se traslada al sector privado, pues a veces no está claro que una determinada infraestructura resulte rentable en términos financieros; desde luego, sí lo suele ser en términos sociales.

En esta nueva coyuntura aparece un nuevo ámbito de relación que plantea algunos interrogantes. ¿Qué papel va a corresponder al sector público en la nueva política industrial? ¿Qué inversión tendrá que hacer el sector público? ¿Cómo va a acompañar el sector público al sector privado en esa nueva iniciativa industrial? ¿Qué medidas puede adoptar el sector público para dar respuesta a los problemas de dimensión que aparecen en el ámbito financiero, principalmente cuando estamos hablando de grandes infraestructuras?

Algunas infraestructuras que hoy son de titularidad estatal, probablemente, deben continuar en manos del Estado; es el caso de los puertos o los aeropuertos. No obstante, se pueden contemplar escenarios de economía mixta, con vistas a generar una mayor dimensión. Es decir, en los proyectos de gran envergadura, la dicotomía entre lo público y lo privado se diluye; no se regula única y exclusivamente a través del contrato, sino que se puede regular a través de sociedades de economía mixta. Esto, en términos jurídicos, implica una nueva relación que puede llegar a ir en contra de los actuales dictados del Tribunal de la Competencia y de la misma Unión Europea, lo que, desde luego, plantea un importante problema.

En estos momentos, los procesos de relación público-privada a través de un proyecto económico, que puede tener una vinculación contractual con el Estado por medio de una concesión, han adquirido en ciertos casos tal dimensión que se hace imprescindible contar con instrumentos de economía mixta entre las instituciones democráticas y el sector privado. Se puede hacer, por ejemplo, en el caso de los puertos y los aeropuertos, pero siempre sobre la base de intentar alcanzar cierta dimensión.

¿Qué es lo que se precisa? Por ese proceso de ciclos de importante presencia del sector público en la economía (desde el inicio de la posguerra hasta 1970); de liberalización y revolución conservadora (desde 1970 hasta 2006), con el mercado como solución a todos los problemas; y de la nueva intervención pública (desde 2006 hasta la actualidad), han pasado distintos países, aunque con distinta intensidad.

Canadá, por ejemplo, no aceptó el proceso de regulación con la misma claridad con que lo hicieron el Reino Unido o Estados Unidos. En Francia, en cambio, existe una importante presencia pública en algunos de los sectores más relevantes de la economía, principalmente en el industrial; basten como ejemplos los sectores de la automoción y la energía. Otros países, finalmente, como China, sin haber pasado por el proceso descrito, han optado directamente por un modelo mixto. Actualmente, la realidad nos dice que, al margen de China —que es un caso muy distinto—, los países que han mantenido cierto peso público, como Francia y, en menor medida, Alemania, tienen una capacidad superior para hacer frente a la situación de crisis económica. Por otra parte, Canadá no está teniendo los mismos problemas que Estados Unidos.

¿Cuál será el siguiente paso? En este sentido, sin duda va a resultar clave la posición que adopte la Unión Europea en el proceso de armonización normativa que está en marcha, pues va a marcar decisivamente las relaciones entre el sector público y el sector privado. Hoy, por razones estrictamente coyunturales, la Unión Europea acepta la presencia del sector público para salvar el sector financiero, lo que supone una ruptura de las reglas de la competencia. Sin embargo, el entramado jurídico de la Unión Europea no facilita esa relación público-privada, a menos que sea por motivos económicos coyunturales, de manera que no parece vislumbrarse que, en un futuro próximo, esas relaciones público-privadas puedan dar paso a sociedades de economía mixta.

Alemania, en cambio, tiene experiencia en ese sentido, quizá por tradición. Así, una empresa como Volkswagen es al mismo tiempo pública y privada, pues hay en ella una presencia muy destacada de los “landers”. En otras palabras, cuenta con una estructura propia de la empresa privada, y por ello actúa como tal, pero también tiene una nutrida presencia pública. Se trata de un modelo biaccionarial, ciertamente muy interesante.

5. Más allá de la relación cliente-proveedor: fusionar las reglas del juego y desarrollar instrumentos mixtos

El nuevo modelo productivo, el que nos debe ayudar a salir de la crisis, debe establecer una nueva relación público-privada, que no será ni la de los años setenta, ni la de los últimos años del siglo XX. En esa nueva relación, el Estado deberá adoptar un nuevo papel. Desde luego, esto plantea grandes dificultades desde el punto de vista jurídico y cultural. En este sentido, el sector público y el sector privado trabajan con cierta comodidad cuando hay un contrato que regula sus respectivos roles. Sin embargo, cuando los roles se incorporan en el mismo instrumento para buscar un proyecto, por ejemplo un nuevo modelo productivo, existe una clara indefinición; y en este punto es donde hay que profundizar.

Debemos recordar que el sector privado participa en proyectos de rentabilidad inmediata; no es una crítica, es su obligación. El sector público, en cambio, aun buscando esa rentabilidad, ha de participar en proyectos cuyo recorrido es mucho más largo, en proyectos eminentemente estratégicos, en aquellos proyectos que tengan capacidad de generar muchas sinergias en una estructura social, sea ésta una ciudad, un sector industrial o un sector público que precise de innovación. Se abre, por tanto, un horizonte de relación mixta entre el sector público y el sector privado; una relación que va más allá del papel regulador del Estado para adentrarse en un marco de colaboración mucho más estrecha.

Eso no significa que deba desaparecer la relación público-privada mediante contrato, porque sigue siendo válida para la prestación de determinados servicios. Sin embargo, cuando se trata de desarrollar un proyecto estratégico, especialmente si se trata de un proyecto del que el sector privado está dispuesto a asumir buena parte del riesgo, parece lógico que se planteen otras posibilidades, como puede ser la sociedad mixta. A este respecto, hay que apuntar que, a partir de ahora, el sector financiero va a ser mucho más cuidadoso a la hora de asumir riesgos y, por tanto, no va a facilitar el cien por cien de la financiación al sector privado.

Es preciso tener muy presente cuál es la estrategia que ha conducido a desarrollar un instrumento mixto y tener muy claro que los principios de rentabilidad son idénticos para el sector público y el sector privado. En efecto, el sector público no puede entrar en un proyecto que no tenga rentabilidad. Lo que se puede discutir, en todo caso, es el retorno de esa rentabilidad y el porcentaje que se desea; pero no el modelo de negocio. Y por otra parte, el sector privado ha de ser consciente de que el sector público debe satisfacer habitualmente una serie de criterios de transparencia, libre concurrencia y buenas prácticas, especialmente cuando interviene en sociedades importantes.

En este contexto, a menudo sucede que no hay un modelo que permita hacer compatibles las respectivas necesidades de estos sectores. Quizá no existe, pero cuando planteemos la posibilidad de llegar a un acuerdo societario en estos ámbitos es absolutamente necesario que las dos partes conozcan cuáles son las necesidades; no ya del proyecto, sino las derivadas del modelo de gestión público-privado. Estas necesidades vienen determinadas por las normas del sector público y por las del sector privado, no sólo las contables, sino, en general, las que definen las relaciones económicas, que a menudo son absolutamente distintas.

En este sentido, cuando se crea una sociedad público-privada, el sector público no debe aprovecharse de su doble condición de accionista y concesionario en las negociaciones y en la toma de decisiones, pues esto no hace sino dificultar la relación. En estos casos, lo que debe hacer el sector público es actuar como accionista, pues el modelo de toma de decisiones de una sociedad público-privada debe ser estrictamente mercantil; la esfera pública no ha de invadir en ningún caso el pacto de accionistas realizado en el ámbito societario. Es fundamental que los participantes asuman como principio esa forma de actuar, pues es algo que no se puede reglamentar.

6. Conclusión: realidad, opción, reto y oportunidad

La crisis nos conduce a una encrucijada en que la situación es muy clara: muchas cosas no volverán a ser como antes, y muchas soluciones tradicionales ya no nos sirven en nuestro contexto actual. El proceso de desregulación nos ha llevado a desequilibrios brutales que nadie supervisaba, y al final ha quedado claro que hemos llegado a un punto en que el patrón de crecimiento de los últimos 50 años ha agotado su recorrido. Cualquiera que haya sido el detonante de la explosión final, la conclusión es clara: hay que transformar buena parte de las estructuras.

Ante esto, la opción más razonable, a nuestro entender, es llegar a un acuerdo para establecer unas nuevas bases, y que éste acuerdo cuente con el refrendo y el compromiso de todos los agentes implicados en el cambio, y muy especialmente de los protagonistas principales de esos cambios: los gobiernos y las empresas. En términos económicos, esto significa retomar el concepto keynesiano de la participación del sector público en la dinámica económica, y añadir además el concepto del sector privado como agente responsable del progreso económico y social general.

El reto es conseguir ese acuerdo y llevarlo a cabo en un contexto de tensión y restricciones por la necesidad de resolver el problema de la escasez de recursos naturales. La oportunidad es participar activamente y llevar a buen puerto una transformación de gran envergadura, quizá la más importante de los últimos 250 años, desde que se produjo la Revolución Industrial. Todos los cambios profundos de la historia reciente han tenido que ver con las fuentes de energía (maquina de vapor, petróleo, electricidad), y este va a ser seguramente el mayor de todos.

Jordi Valls i Riera.
Ha sido Conseller de Treball i Indústria de la Generalitat de Catalunya, diputado en el Parlamento de Catalunya y alcalde de Manresa. En la actualidad es presidente de la Autoridad Portuaria de Barcelona.