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Marzo - Abril de 2010 · nº 47

Las políticas activas de empleo ante la crisis
Francesc Castellana

1. Concepto y marco normativo de las políticas activas en España

Hablar de políticas activas de empleo requiere, en primer lugar, que adoptemos una definición del concepto, ya que seguimos sin tener una comúnmente aceptada por todos los organismos internacionales.

Entendemos como políticas de empleo el conjunto de servicios, programas, y medidas que deben procurar un equilibrio entre la oferta y la demanda de empleo. Son sus herramientas operativas: la gestión de la colocación, la orientación laboral, la formación para el empleo, los estímulos a la contratación o bonificaciones,  el fomento del empleo y las prestaciones, contributivas o no, por la contingencia del desempleo.

Se puede dividir las actuaciones públicas en materia de empleo en dos grupos. Por un lado, las que ayudan a la supervivencia económica de las personas en situación de desempleo con prestaciones públicas, las llamadas políticas pasivas, y, por otro lado, las destinadas a activar eficazmente a las personas ante el mercado de trabajo, las llamadas políticas activas.

Según la OIT, es necesaria la vinculación entre las políticas activas y pasivas. Las prestaciones por desempleo deben ser, como también está previsto en nuestro ordenamiento legal, una parte integrada de un compromiso individual en la búsqueda activa de trabajo.

Por ello, debemos superar un institucionalismo, no pacífico en términos jurídicos, que genera competencia entre las administraciones gestoras de las pasivas y las administraciones que gestionan las activas, que, en definitiva, no ayuda a una buena vinculación como la que se demanda por la OIT. En este sentido, sin necesidad de cambiar la competencia en materia de regulación del reconocimiento del derecho y su financiación, la ejecución del pago de la prestación pasiva deberían realizarla las Comunidades Autónomas, estableciendo un sistema de incentivos con el fin de lograr una disminución del número de prestaciones activas mediante la colocación de las personas beneficiarias en empleos ordinarios.

Es necesario, además, constatar otra importante perturbación que se produce en el marco de la política de empleo española, que supone la no culminación del desarrollo de la Ley de Empleo, cual es la necesidad de establecer un ámbito competencial claro entre los distintos niveles de nuestra administración española, la central, la autonómica y la local. Seguramente, es necesaria una próxima reforma de dicha Ley, pues el redactado actual no incluye una definición clara del ámbito competencial autonómico en materia de políticas activas. Tampoco se  define en ella los mecanismos de coordinación efectiva entre los servicios autonómicos y el Servicio Público de Empleo Estatal aunque el Real Decreto 1722/2007, de 21 de diciembre, representó un avance sustancial en ese sentido, por ser un primer paso en la corresposabilización de las CCAA con la Administración General del Estado.

 

2. La crisis del 2007

A finales del 2007, estalla en EEUU una profunda crisis del sistema financiero que llega a ser de ámbito global. La crisis supone, inicialmente, el fin de un modelo de crecimiento económico, que ha colocado los excedentes de capital en la economía especulativa de alto riesgo, principalmente en el negocio inmobiliario, y no en la construcción de una economía sostenible en el medio y largo plazo. No todos los países han desarrollado una base productiva que fundamente su crecimiento en dicho negocio, pero sí es cierto que todo el sistema financiero internacional ha invertido y con alto riesgo en él.

Pero si bien el detonante de la crisis es el sistema financiero, sólo podremos decir que hemos salido de ella cuando definitivamente se recupere el equilibrio financiero y se hayan retornado a los poderes públicos las grandes inversiones que han sido necesarias para lograr la estabilización del sistema.

La crisis ha afectado también, en un segundo momento, a las bases del sistema económico poniendo en evidencia los puntos más frágiles en materia de oferta: la construcción y la producción de bienes no duraderos. Estos sectores, los más afectados, son, a su vez, los grandes generadores de empleo, que impulsan o disminuyen en su comportamiento los indicadores de confianza social, que a su vez marcan la potencial capacidad de consumo. Se construye así un círculo vicioso: menos actividad, menos empleo, menos consumo, menos actividad. Los estímulos para romper el círculo han llegado sólo a la industria del automóvil, pero por el momento no se han generalizado. Mientras, lo límites al crédito estrangulan las posibilidades de resistencia o expansión de las empresas en los demás sectores.

Finalmente, el modelo de desarrollo del sistema ha encontrado serias limitaciones para la sostenibilidad medioambiental, condicionando así que la salida de esta crisis deberá ser a través de un necesario nuevo modelo productivo, que elimine el uso del carbono, que economice el uso energético y, sobre todo, que encuentre nuevas fuentes de energía más sanas, es decir que contaminen menos.

En conclusión, se puede afirmar que hay en esta crisis elementos coyunturales y también estructurales en su génesis, en su desarrollo y en los posibles escenarios de salida. Con medidas anti-cíclicas podremos abordar las primeras, pero hemos de ser conscientes de que sólo con reformas serias y en profundidad podremos abordar con éxito las segundas. Será crítico, pues, en esta crisis diferenciar en el diagnóstico, los ajustes sobre los que se actúa, si éstos son estructurales o no, para luego establecer las medidas correctivas: paliativas o de profunda reforma.

 

3. Estructura productiva de la economía española, presente y futuro.

En un reciente y muy interesante trabajo, ¿Qué reforma laboral necesitamos?, Valeriano Gómez, expone que la estructura productiva española explica el diferente comportamiento del mercado de trabajo de España con respecto a las principales economías de la Unión Europea. En dicho documento, se presenta al sector de la construcción y al de la manufactura vinculada a él como los principales destructores de empleo, por el lado de la oferta y también por el de la demanda como principal causante de la subida del desempleo, junto con el volumen de incorporaciones a la población activa, en un momento en que decrece el empleo.

Llegados a este punto, podríamos plantearnos las siguientes preguntas: ¿va a recuperarse la producción y el empleo en la construcción en la salida de la crisis?, ¿el modelo de obra nueva por la construcción de vivienda y obra civil va a continuar como en el ciclo económico anterior por la amenaza medio ambiental que representa?, ¿acabaría en esto el ajuste estructural de la economía española?

Vayamos por partes.

La construcción de viviendas, en la llamada obra nueva, no parece que pueda en el futuro volver a ritmos como los vividos en los últimos años, seguramente, por dos motivos: no hay una demanda que lo justifique y es un modelo medio ambiental insostenible. La construcción siendo lo más relevante en el ajuste en esta crisis no lo explica todo, sino que también va acompañada de serios efectos en el ajuste de la industria de los bienes perecederos y en el comercio, además del importante impacto que supone la disminución del consumo en España, vía turismo.

No parece tampoco que en sí misma, la economía emergente, la vinculada al conocimiento y a la producción de valor, vaya a tener un impacto fuerte en el crecimiento del empleo en los años venideros. Para ello, tendría que realizarse importantes inversiones en un largo recorrido temporal en el ciclo educativo y en la mejora de la relación entre el sistema y las empresas productoras de bienes y servicios. Sólo así podríamos pensar en cambios positivos a medio plazo.

En el terreno de la toma de medidas generales en cuanto al cambio de modelo productivo, también se encuentra el promover:

  • Una nueva cultura en España de la rehabilitación de viviendas, que sustituya a la obra nueva como única alternativa en la ampliación y la mejora del parque de viviendas. Esta actuación puede paliar, al menos en parte, la actual pérdida de empleo en el sector de la construcción y también en las actividades vinculadas. Rehabilitación que puede, a su vez, suponer la mejora de la eficiencia energética con el consiguiente ahorro en su producción y consumo.
  • Una nueva dimensión del turismo, que hoy sigue siguiendo, con la explotación bruta de un entorno privilegiado, una de las principales fuentes de nuestra producción nacional, para que se modernice con nuevos productos más personalizados que aporten más valor en términos de ocio, descanso, salud y conocimiento. 
  • Finalmente, necesitamos también dar un impulso al comercio que haga de él un servicio de proximidad, un servicio de calidad, y que se organice en su red de distribución, desde las fuentes de producción al consumidor, en una auténtica cadena de incorporación de valor y no sólo de beneficios en la intermediación.

En definitiva, pueden convivir en el futuro viejos empleos renovados, que comporten la incorporación de tecnología y conocimiento con nuevos empleos que hoy aún no conocemos pero que nos anuncian los estudios de prospectivas de la Unión Europea. Pero los cambios van a ser una evolución natural de nuestras bases productivas actuales a unas bases renovadas y nuevas que serán el resultado de la innovación y la investigación y, sobre todo, de una reforma en profundidad de los sistemas de educación y formación.

 

4. Nuevos retos para el empleo

El principal reto es hacer frente al cambio, no como una incertidumbre, primera reacción humana ante él, si no como una oportunidad de satisfacer más y mejor nuestras necesidades como seres humanos integrales, en lo económico y en lo social.

Seguramente, el paradigma de crecer y crecer mucho para el desarrollo de riqueza debe replantearse por ser insostenible medioambientalmente y por ser asocial, porque genera una dualidad muy dispar entre los beneficiarios o no del crecimiento. No se puede seguir pensando en un crecimiento fuerte e indiscriminado que produzca desequilibrios tan grandes.

Vamos a tener que abordar el crecimiento con unos contenidos que satisfagan las necesidades de las personas en términos globales y locales y que incorpore en su medida no sólo los bienes materiales sino que también incorpore los bienes sociales. Obviamente, el equilibrio social en el disfrute de ese crecimiento determinará la necesaria incorporación masiva de las personas en su consecución.

Reordenar la actividad, los tiempos de trabajo y los tiempos personales, es otra necesidad. Igualmente, va a ser muy importante la consecución de renovados y nuevos paradigmas productivos. Éste es, con toda seguridad, el reto del empleo, que nos permitirá o no abordar un crecimiento sostenido económicamente y sostenible medioambientalmente, aunque se deberá contar, para hacerlo posible, con la necesaria minimización de las incertidumbres sociales, proporcionando seguridad en el cambio y a su vez garantizando el compromiso de todas las personas en su consecución, con  la aportación de valor y compromiso personal al crecimiento.

Más concretamente, debemos superar los bajos niveles de cualificación profesional y sustituirlos por los óptimos niveles exigibles de competencia profesional, sin limitar el crecimiento en la  educación y la formación para las personas a lo largo de toda la vida.

También debemos, en el futuro, procurar un entorno que permita a todas las personas tener unas vidas laborales plenas en su desarrollo, que favorezca a su vez el desarrollo humano y la aportación de valor, en lo que producen, en progresión a sus necesidades personales. Vidas laborales que también tengan los recursos personales y sociales necesarios ante los cambios en el empleo, para que éstos se conviertan en oportunidades de mejora para las personas y no en antesalas de su exclusión social.

En definitiva, el reto del empleo consiste en favorecer el cambio económico y social dando seguridad y plenitud al desarrollo humano y la vez generando el valor que permita cubrir las necesidades personales y colectivas.

 

5. Las políticas activas de empleo, estado de situación y perspectivas:

5.1. Orientación y gestión de la colocación
Los retos de la orientación laboral en este nuevo contexto planteado requieren, ahora más que nunca, anticipación de cara al futuro, teniendo muy en cuenta los cambios profundos y temporales que se irán produciendo en el sistema productivo español.

La base sobre la cual sustentar los pilares de un nuevo sistema de orientación laboral en España debe reunir dos características. Por un lado, es imprescindible conocer el perfil específico de las personas y las empresas y contrastarlo con los datos que nos aporta el análisis del mercado de trabajo (nacional, regional y local). Por otro, es necesario priorizar los ejes de desarrollo por sectores, priorizados de forma consensuada tras un proceso de concertación social entre agentes sociales y económicos.

Estos datos son los que deberían poder servir de referencia al conjunto del sistema para planificar a partir de ellos todas sus actuaciones y el contenido técnico de las mismas, y, en concreto en el caso de la orientación, como parte inicial del sistema, éstos son los recursos que debe disponer el técnico orientador que se enfrenta a requerimientos cada vez más diversos y específicos y a un mayor número de demandantes de empleo.

En los últimos años, se ha hecho un esfuerzo con relación a la atención personalizada de los usuarios que necesitan ser orientados para mejorar sus posibilidades de insertarse en el mercado de trabajo. Se han analizado las características y habilidades de cada persona en relación al puesto de trabajo solicitado, estableciendo, cuando ha sido necesario, itinerarios personalizados, adaptados a la realidad de cada persona y a las oportunidades de cada territorio. Sin embargo y a pesar de las mejoras alcanzadas en su extensión, estos servicios aún no son universales y han encontrado limitaciones importantes en el momento de su ejecución, en lo que se refiere a las acciones disponibles para su desarrollo en un territorio y también a la calidad de las mismas, por lo que el efecto real de los itinerarios en términos de inserción en el mercado de trabajo no ha podido ser  tan importante como cabría haber esperado. Mención final merecen las dificultades observadas en los distintos sistemas ocupacionales para poder evaluar los resultados obtenidos por ausencia, en la mayoría de los casos, de herramientas de información integradas.

En este sentido, es fundamental mejorar la coordinación del conjunto de políticas activas, especialmente, las de orientación y formación en todas sus variantes, que deberían estar dirigidas a lograr los objetivos en materia de empleo y su desarrollo estratégico, por lo que la reformulación y flexibilización de estas políticas activas sigue siendo también un tema pendiente de conseguir.

La información sobre el mercado de trabajo local, regional y nacional, el análisis de las potencialidades de un territorio, es un instrumento básico para el orientador y para las personas que reciben la orientación y, sin embargo, en muchos entornos no se tiene o no se utiliza, bien por la ausencia de instrumentos que faciliten la información, por la falta de claridad y/o adecuación de esta información a las necesidades propias de la orientación y/o por la falta de preparación de los propios técnicos orientadores, a la hora de interpretar la información estadística que se les proporciona y adecuarla a las necesidades de la persona orientada.

Se ha repetido mucho, pero sigue siendo necesario conseguir la plena integración de los sistemas de información para poder disponer de la trazabilidad de las acciones realizadas por el usuario en relación a los servicios recibidos y su adecuación al itinerario profesional, y a su vez poder mejorar los sistemas de análisis y evaluación de los itinerarios finalizados.

Otro recurso importante para que se pueda realizar bien la orientación, es conocer y contar con la información relacionada con las competencias necesarias para desempeñar correctamente un puesto de trabajo. Estas competencias van sufriendo cambios para adaptarse a los requerimientos que se van produciendo en los distintos entornos laborales y, por eso, es necesario que las fuentes de información de estas competencias estén actualizadas y accesibles para los equipos técnicos que trabajan en orientación y en formación. Sin embargo, en la práctica, hoy no es frecuente contar con esta información actualizada. La coordinación y el intercambio de información con los agentes sociales y económicos y con los institutos de las cualificaciones regionales son fundamentales para ello.

Un ejemplo concreto de nuevos puestos de trabajo pueden ser los llamados empleos verdes, que, entre otros, traerán consigo la necesaria reconversión y/o actualización de las competencias que se vienen utilizando actualmente. A modo de ejemplo, en el sector de la construcción, será necesario formar a los trabajadores en nuevas competencias y proporcionarles nuevas certificaciones para que puedan emplearse en las nuevas ocupaciones emergentes, como por ejemplo en las relacionadas con la eficiencia energética en los edificios.

En cuanto a la gestión de la colocación, sigue siendo necesario mejorar la coordinación de los Servicios Públicos de Empleo con los agentes sociales y económicos, estableciendo mecanismos estables que faciliten conocer de primera mano, las necesidades reales de las empresas y conseguir así  una mayor eficiencia del sistema público.

Este mayor acercamiento a las empresas, permitirá conocer, anticipar y planificar con mayor éxito y con los mecanismos adecuados, tanto las necesidades de recursos humanos, estructurales y estacionales, como la formación en nuevas competencias que se vayan a requerir en el medio y largo plazo.

En los últimos años también se ha afinado la metodología de gestión de ofertas de empleo, por parte de los Servicios Públicos de Empleo, pero estas mejoras no han redundado en el aumento del número de ofertas gestionadas, quedando prácticamente relegados a la gestión de ofertas de empleos poco cualificados. Las empresas necesitan además de rapidez en la gestión, un conocimiento de su realidad y de sus necesidades, que hasta ahora han encontrado en las Empresas de Trabajo Temporal (ETT), y agencias privadas de empleo, que han sabido ganarse un espacio importante en la gestión de la intermediación en España. Los Servicios Públicos de Empleo, sin pretender competir con estas entidades, ya que puede haber espacio para todos, sí deben trabajar para recuperar la confianza del sector empresarial. El establecimiento de esos mecanismos estables de coordinación puede contribuir positivamente a ello. 

Para finalizar hay que abordar ya, con seriedad y rigor, el establecimiento de un registro nacional de vacantes laborales en plataforma electrónica. Independientemente de quien vaya a realizar la gestión de la colocación, sean entidades públicas o privadas, ese registro debe conseguir  ser accesible para todo ciudadano. Sin ello, la orientación adolece del primer elemento que la facilita que es la transparencia del mercado de trabajo.

5.2. Formación para el empleo
Si realizamos un análisis a partir del concepto cliente-proveedor, nos encontramos con un espacio de interficie entre el trabajo, la formación y el empleo. Hay también un espacio de tensión entre los tres elementos, tensión que se incrementa en épocas de crisis económica: disminuye la cantidad de trabajo, aumenta la demanda de formación y no aumenta el empleo o lo hace en nuevos escenarios laborales que demandan nuevas capacidades y competencias. Es por ello que, en estas épocas de tensión, aumenta la responsabilización de las instituciones de formación y de los individuos ante los desajustes que se producen entre las cualificaciones requeridas por el mercado de trabajo y las adquiridas en los diferentes dispositivos de formación.

  1. Formación profesional inicial
    Pese a que las acciones del ámbito educativo tienen siempre resultados diferidos, no se puede olvidar que, tras una crisis económica que requiere de modificaciones en el sistema productivo, hay que llevar a cabo actuaciones de corto, medio y largo plazo, para salir de ella y para consolidar su solución. De ahí que también la formación profesional inicial juegue un papel clave tanto en el proceso de salida como en su afianzamiento.

    La formación inicial de los profesionales requiere hoy de cuatro tipos de actuaciones. La primera exige un cambio drástico en las estrategias de orientación formativa y profesional, en la línea que se ha indicado en el punto anterior, con el fin de aumentar la capacidad de atracción de la formación profesional en relación con otras vías educativas de mayor carácter propedéutico.

    La segunda actuación ha de comportar un cambio de regulación y de organización del sistema de formación profesional inicial. Si bien es verdad que esta modificación ha iniciado su andadura, también es verdad que requiere de una mayor dinamización en su aplicación, principalmente, por lo que se refiere a la reforma de las condiciones de acceso y continuidad de los itinerarios formativos (en los programas de cualificación inicial, entre ciclos, entre ciclos y bachillerato, entre ciclos y universidad).

    En tercer lugar, es urgente modificar las maneras de hacer propias de los centros de enseñanza, de las prácticas en empresas y de las estrategias de inserción profesional de los graduados. Queda lejos de nuestros días la formación profesional inicial en la cual la mitad del curriculum formativo se dedicaba a materias genéricas y sus asignaturas prácticas eran limitadas y poco especializadas. Ahora bien, aunque la formación ha devenido más específica, se ha diversificado y ha incorporado la formación en centros de trabajo, la introducción generalizada de herramientas basadas en nuevas tecnologías, el aprendizaje de saberes complementarios imprescindibles (como por ejemplo, de idiomas) y la puesta al día de las competencias de los docentes están por hacer. Por otro lado, no es posible cerrar este círculo sin una acción decidida desde los centros de enseñanza profesional en el campo de la inserción laboral de sus graduados. Para ello, será necesario actuar a escala local, imbricando los centros en su entorno socioeconómico, y articular su acción con todos los recursos para la inserción presentes en dicho territorio (organizaciones sindicales y empresariales, servicios públicos de empleo, servicios a la ciudadanía…).

  2. Formación para el empleo e integración de modalidades
    Dejando a un lado otros aspectos conceptuales como la adecuada aplicación del término “formación para el empleo” sólo a dos de las modalidades existentes actualmente, la formación continua y la ocupacional, consideramos que es urgente integrar, de una vez por todas, las diversas modalidades de formación profesional en un único sistema. La base teórica de esta integración ha de estar en el hecho de que los individuos aprendan y adquieran competencias por diferentes vías, y que lo importante no radica en la vía de adquisición sino en el resultado. Con esta finalidad se ha creado el marco europeo de cualificaciones y se están desarrollando los marcos nacionales y regionales. Asimismo, el “anteproyecto de ley de economía sostenible”, presentado por el Gobierno español, aporta pasos importantes en esta línea de articulación de modalidades.

    Ahora bien, no debemos olvidar que el objetivo final de la formación profesional es contribuir al acceso y mantenimiento del empleo por parte de la población trabajadora, siendo para ello necesario facilitar la adquisición de las capacidades necesarias para favorecer las transiciones y la movilidad en el mercado de trabajo y para facilitar la adaptación de las empresas a los cambios exigidos por nuevas realidades económicas y productivas. Es por ello, que no es suficiente una aproximación teórica a la formación profesional y a la articulación de sus diversas modalidades, sino que es necesario valorar en su justa medida el papel que juegan las vías y los itinerarios formativos que siguen las personas.

    Las características actuales de cada una de dichas modalidades son tan propias que obstaculizan que la integración sea fácil de entrada. Por ello, se hace necesario crear la “industria de la formación profesional”, basada en la producción de innovación, que requiere de factores de pertinencia -por tanto, ligados al tejido socioeconómico- y de eficiencia -por tanto, relacionados con la aportación de capacidad de incidencia socioeconómica-. En este “marco industrial” de la formación profesional tiene un papel principal el reconocimiento de competencias adquiridas informalmente a través de la experiencia laboral, principalmente. Este reconocimiento tiene que solucionar, a mi entender, dos problemas básicos: la validez y la legitimidad. El hecho de que en ambos se haya avanzado relativamente poco tiene que ver con la dificultad de encontrar una metodología válida y fiable y que sea aceptada por los diferentes agentes sociales, tanto en el campo de la formación como en el campo empresarial.

    En el campo de la formación, el reconocimiento de las competencias adquiridas informalmente no deja de ser una contradicción de los objetivos formalizados de la formación. Para explicarlo de forma gráfica, si una persona ha adquirido la competencia de soldador por medio de la experiencia laboral, ¿por qué otra ha de pasar por una acción formativa del tipo que sea, que comporta un profesorado, una metodología, un programa teórico, una evaluación…? En el campo empresarial, el reconocimiento de la experiencia también comporta problemas, como la posibilidad de aumentar la rotación laboral o el miedo a que el trabajador “titulado” exija una promoción o un aumento salarial.

  3. La formación profesional en el marco de la formación permanente
    En este océano de complejidad, son los poderes públicos quienes han de establecer la mayor simplicidad posible y ésta ha de basarse en el principio del derecho individual a la formación, en el principio de la equidad territorial y en el principio de la formación negociada. Para ello, será necesario establecer una serie de criterios de acción fundamentados en:

    • La accesibilidad a las ayudas a la formación tanto para las personas individuales como para las empresas, principalmente las PYME.
    • El fomento de la formación profesional de demanda y su concentración, tanto por lo que se refiere a trabajadores como a empresas. Unos y otras, habitualmente, conocen poco y mal las ofertas formativas y el sistema dispone de organismos de formación inadecuados.
    • Una lectura y una aplicación positiva y correcta de la normativa existente, que permita la simplificación de los mecanismos de acceso y facilite la formación a lo largo de la vida.
    • Una anticipación positiva, colectiva e individual, a los momentos de dificultad, de manera que cuando todo vaya bien quede tiempo para formarse y cuando todo vaya mal se disponga de recursos para ello. Es decir, que siempre sea un buen momento para la formación.
    • Una visión común de la formación como un beneficio y no como un coste, sin necesidad de contrapartidas.

      Considero, pues, que este momento de crisis económica y laboral es adecuado para tratar seriamente la problemática social y de aprendizaje que comporta hoy la formación profesional. Es el momento para superar la débil cualificación de un buen número de personas en edad de trabajar y de evitar su marginalización permanente. Es la ocasión para incorporar a la formación, y posteriormente al trabajo, al gran colectivo de personas que, bajo el pretexto de la falta de competitividad productividad, quedan marginados en el mercado de trabajo. Y ello hay que hacerlo en unas circunstancias en las que escasean los recursos financieros y en las que la mundialización nos obliga a ser un país dinámico y competitivo.

 

6. La dimensión sectorial y territorial de la política de empleo

Seguramente, si miramos los debates competenciales entre instituciones, nadie discute el marco regulatorio del Estado en las políticas de empleo y tampoco las aportaciones de mayor valor que supone la ejecución descentralizada. Los que aún se oponen lo hacen en nombre de un anticuado  y a veces nostálgico centralismo, son ellos los únicos que con sus reservas y desconfianzas  obstaculizan el nacimiento de una fuerte red inter-operativa, única y de base territorial. Una red que coordine la acción sectorial en escalas eficientes para la mejora de la competencia profesional  de las personas, y con ellas de los territorios, en un mundo global.

La actuación de los servicios públicos en políticas de empleo  tienen su base operativa en las oficinas locales de empleo desde sus orígenes, y son gestionados también por una organización muy vertical y jerárquica que las gobierna desde los órganos nacionales, autoridad principal y única del sistema. Hoy el modelo productivo al que vamos, que ya se manifiesta en muchos sectores, requiere de una nueva organización del trabajo con mucha más flexibilidad que el modelo taylorista anterior. Los servicios públicos de empleo para adaptarse a las necesidades específicas del cambio que demandan personas y empresas, en cada sector y en cada territorio, requieren de consensos sociales muy amplios tanto en el territorio como en el marco regulador. Estos cambios sólo son posibles minimizando sus efectos sociales negativos y situándolos en el marco de una acción conjunta por el empleo de todos los actores sociales y todos los niveles de gobierno. Una acción que debe ser autónoma y articulada, o en red, caracterizada por la descentralización, para que la acerque a las fuentes de empleo y que, a su vez, suponga la responsabilidad compartida de actores sociales y de gobierno en todas las dimensiones de la política de empleo. Todo ello es condición necesaria para abordar con garantías de éxito la acción por el empleo.

La existencia de una red de instituciones, una red de objetivos y de planes sectoriales y/o  territoriales en relación con el empleo, puede posibilitar, en un proceso descendente, una concreción adaptada a la realidad de los objetivos y a los planes nacionales de empleo. Pero a su vez, si estos objetivos y planes se conforman teniendo en cuenta los procesos de participación ascendentes se enriquecerán por su precisión y capacidad efectiva de actuación, por su adaptabilidad a la diversidad sectorial y territorial del empleo en nuestro país.

Interoperabilidad y estructura en red permiten acercar y personalizar las políticas porque sus nódulos sectoriales o territoriales enriquecen los contenidos y compromisos de un ámbito concreto de las empresas y las personas y eso no lo conseguirá nunca en solitario una fría regulación lejana a la realidad concreta del hecho laboral sobre el que se actúa.

Pactos territoriales, agencias de desarrollo, consorcios por el empleo, como expresión local de actuación por el empleo, servicios de empleo autonómicos y servicio estatal deben programar su actuación en conjunto, en red, y así tendrán más capacidad de colaborar con el sector privado que se organiza por interés más que por responsabilidad social. Sólo de esta manera podremos alcanzar la máxima eficiencia en la acción por el empleo en España.

Que nadie piense que con una fría red telemática vamos a conseguir estos objetivos que planteo. Sería como una nueva aplicación para perpetuar un viejo sistema jerárquico y vertical que  sólo exime de responsabilidad a las personas y a los territorios en la acción por el empleo. Lo que corresponde es que la capacidad de coordinación y cooperación de todas las instituciones concernidas y de éstas con el sector privado tengan una plataforma para su comunicación, de gestión, de seguimiento y evaluación en una compartida voluntad de dar el mejor servicio a los destinatarios finales: las  empresas y las personas.

 

7. En conclusión

Esta crisis ha puesto de relieve nuestras debilidades: un sistema productivo muy dependiente del consumo prescindible. Un sector de la construcción con una oferta sobredimensionada, no ajustada a la demanda y muy vinculada a la especulación financiera. Una capacidad productiva muy vinculada a sectores de poco valor añadido y escasa incorporación de conocimiento. Unas instituciones laborales que no corrigen un alto carácter pro-cíclico de nuestro mercado de trabajo, que genera una insostenible dualidad entre los que tienen empleo estable y los que no. Un muy bajo nivel profesional en la mayor parte del empleo español. Y, finalmente, una estructura empresarial que en términos de dimensión se caracteriza por unas pequeñas o muy pequeñas unidades de producción de bienes o servicios.

Nuestra fortaleza es el capital social favorable al cambio, si al final se continúa en la senda del diálogo social, que prioriza un mayor y mejor sistema de formación profesional y de formación para el empleo, que apuesta por cambios que disminuyan la dualidad laboral y retengan el empleo en períodos de crisis, que crea redes empresariales que refuerzan nuestra estructura productiva y apoyan además procesos de concentración empresarial en escalas de competitividad que permitan su evolución hacia la consecución de más valor añadido y más intensidad en la incorporación de conocimiento.

Las políticas activas permiten mantener y mejorar la disponibilidad para el empleo de las personas en un momento de crecimiento de la ocupación y son un instrumento para la mejora profesional y el aprendizaje de técnicas para la gestión de la carrera profesional en momentos de destrucción de empleo. Ayudan a un tránsito rápido del empleo al desempleo y de éste a un nuevo al empleo. Pero son también un instrumento para la mejora de la capacitación de las personas y de los puestos de trabajo de las empresas, es decir, de la competitividad de nuestra economía.

Es necesaria también una reforma de la Ley de Empleo que permita la actuación en redes cooperativas de las instituciones, bajo los principios de coordinación y de cooperación, para dar mayor y mejor servicio a las personas y empresas y hacer de la interoperabilidad de las administraciones una referencia en servicios de calidad. Para conseguir una oferta que sea complementaria y no concurrente, integrada y no difusa, pero sobre todo adecuada a las necesidades del mercado de trabajo español, en su conjunto, y al de cada territorio, en su especificidad. La modernización debe permitir que las herramientas de la política de empleo estén a la altura de los recursos tecnológicos y organizativos de hoy que permitan satisfacer de la forma más eficiente las demandas de los usuarios.

Pero, sobre todo, es necesario conseguir que las personas sientan como suyos, como un derecho universal, los servicios para el empleo y que los entiendan como su herramienta para una mejor carrera profesional, que es la base de una vida laboral satisfactoria y de la mejora de la profesionalidad del sistema laboral español.

Hoy tenemos en España la red de servicios para el empleo más dotada económicamente que ha habido nunca en nuestra historia. Pero la dimensión del desempleo y, por encima de todo ello, los retos estructurales de nuestro mercado laboral nos exigen más reformas que aumenten la eficiencia de los servicios de empleo y supongan más protección social. El diálogo social y el compromiso del Gobierno lo pueden conseguir si las soluciones son compartidas por las personas y las empresas.



Francesc Castellana Aregall.
Presidente de la Fundació Utopia - Joan N. Garcia-Nieto.

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Entrevista a Francesc Castellana sobre el artículo



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